关于征求《乌鲁木齐市低效用地再开发试点实施方案（征求意见稿）》意见建议的公告

为优化城市工商业土地利用，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地，按照自然资源部将我市列入新增低效用地再开发试点城市工作安排，市自然资源局起草了《乌鲁木齐市低效用地再开发试点实施方案（征求意见稿）》（详见附件），现面向社会公开征求意见和建议，请于12月17日前将书面意见以传真或电子邮件的形式反馈至市自然资源局。

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附件：乌鲁木齐市低效用地再开发试点实施方案（征求意见稿）

             2025年12月5日  

附件：

乌鲁木齐市低效用地再开发试点实施方案

（征求意见稿）

根据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）、《自然资源部关于扩大深化低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2025〕83号）文件精神，乌鲁木齐市被列入全国低效用地再开发试点城市。为优化我市工商业土地利用，推动土地混合开发、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地，现结合我市实际，制定本方案。

一、工作目标

积极探索创新低效用地再开发工作机制，制定相关配套制度和政策，促进国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备；增加建设用地有效供给，提高土地节约集约利用水平和对经济社会发展的持续保障能力。

二、工作范围及试点期限

（一）工作范围。经第二次全国土地调查和第三次全国国土调查认定为建设用地，且布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地。国家产业政策规定的禁止类、限制类、淘汰类产业用地、不符合安全生产和环保要求的用地；规划确定改造的老城区、城中村（自建房）、老旧小区、老旧工业区、老旧商贸物流市场；各类工业（产业）园区内投资强度、产出效益明显低于区域行业平均水平的工业（仓储）用地；实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地。列入低效用地再开发范围的应权属清晰、不存在争议。闲置土地不列入低效用地再开发范围。

（二）试点期限。低效用地再开发试点期限至2027年9月。

三、主要任务

（一）加强国土空间统筹规划

1.加强规划统筹引领。依据国土空间总体规划，明确低效用地再开发重点区域。在不突破国土空间总体规划和规划单元详细规划强制性管控要求的前提下，可以通过技术修正、优化调整等方式对详细规划进行动态维护。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市发改委、市工信局、市住建局、各区人民政府（开发区管委会）〕

2.推动土地混合和空间复合利用。在满足安全、环保、卫生、防疫、消防、相关行业管理等要求和相关标准的前提下，合理引导部分现状用地混合利用。对同一宗用地兼容两种以上用途的，可根据建筑面积占比或者功能的重要性确定主用途。主用途允许混合的情形参照《新疆维吾尔自治区国土空间详细规划（城镇单元）编制技术规程（试行）》执行。鼓励在轨道交通站点周边、公共空间周边、各级公共活动中心、重要滨水活动区、历史文化保护区等区域，通过多功能复合吸引人口集聚，促进地区活力提升。鼓励在产业用地更新时配置一定比例的其他关联产业功能和配套设施，促进产业转型升级和产业社区建设。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市住建局、各区人民政府（开发区管委会）〕

3.优化容积率核定。加强保障民生和激励公益贡献为导向核定容积率，优化容积率计算规则。为保障居民基本生活需求、补齐城市短板而实施的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施项目，以及老旧住宅成套化改造等项目，在对周边不产生负面影响的前提下，其新增建筑规模可不受规划容积率指标的制约。为满足安全、环保、无障碍标准等要求，对于增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温等附属设施以及景观休息设施等情形，其新增建筑量可不计入规划容积率。装配式建筑预制外墙建筑面积不超过规划建筑面积3%的部分，不计入建筑容积率，须计入房屋建筑面积。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市住建局、各区人民政府（开发区管委会）

4.支持跨区域统筹。以保护文化遗产、历史风貌、山水格局和优化布局为导向，符合国土空间规划要求的，更新实施单元规划的建筑量可在更新规划单元内统筹布局、精准投放。以不突破国土空间总体规划明确的空间管控底线和落实强制性内容为前提，鼓励实施规划建筑量跨更新规划单元进行统筹及异地等价值转移的机制。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市住建局、各区人民政府（开发区管委会）〕

5.支持用途合理转换。在符合国土空间规划，满足安全、环保、消防等相关行业管理要求的前提下，允许存量建设用地及其建筑物（历史建筑、文物保护建筑、商品住宅除外）实施用途转换，通过技术修正的方式纳入详细规划执行。工业、物流仓储和研发用地转换，以及商服用地内部细分地类转换，可不改变用地主体和规划条件；商业、办公（行政办公除外）建筑业态可调整或互换；工业厂房、车间等可相互调整建筑功能，工业厂区内的仓库可调整为车间、厂房；利用闲置和低效的商业、办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，在权属不变、且不增加建筑面积的前提下，经由相关主管部门认定可改建为宿舍型保障性租赁住房。同一规划用途下建筑内部经营业态可适当调整。防止隐形变异，不得在工商业用地上建别墅、私家庄园。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市住建局、各区人民政府（开发区管委会）〕

（二）强化土地收储支撑

6.完善收储机制。坚持政府主导、优地供应，动态编制土地储备三年滚动计划及年度储备计划，提高计划执行精准性、有效性。结合国土空间控制性详细规划编制，探索以“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”的方式推动低效用地再开发项目实施。原土地使用权人无法进行改造开发的低效土地，可申请由政府依法收回土地使用权重新供应。〔牵头单位：市自然资源局、市财政局；责任单位：市发改委、市住建局、各区人民政府（开发区管委会）〕

7.探索均衡片区征收成本。各区人民政府（开发区管委会）科学划定征收片区，实行跨项目成本统筹与收益调节，推动土地征收成本在片区内综合平衡，合理降低单宗地征收成本。〔牵头单位：各区人民政府（开发区管委会）；责任单位：市住建局、市自然资源局〕

（三）拓宽土地盘活途径

8.允许按新规划用途自行改造或联合改造。在符合国土空间规划的前提下，支持原土地使用权人按照规划用途（商品住宅除外）实施低效用地再开发，按详细规划重新核定规划条件，经市人民政府批准后可以协议方式办理相关用地手续（法律法规、原划拨决定书及原土地出让合同有明确约定需要收回的除外），可按新土地使用条件下市场评估价70%或与原土地使用条件市场评估价差额70%缴纳土地价款。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市发改委、市工信局、市财政局、市国资委、各区人民政府（开发区管委会）〕

9.支持低效商服用地转型。优化社区商业配建标准，调整配建比例，在确保市场公平的前提下，与企业充分协商调整原出让合同约定的自持比例、配建内容、地下空间开发建设要求等内容，并向社会公开相关信息。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市住建局、各区人民政府（开发区管委会）〕

10.鼓励低效工业用地盘活。土地使用权人可通过自主、转让、联合以及置换等多种方式盘活利用低效工业用地，带动区域产业升级。

（1）降低工业企业用地成本。健全工业用地长期租赁、先租后让、弹性年期出让的多元化供应体系，支持工业企业自行选择用地方式。探索根据产业发展趋势和企业生命周期，工业用地供应实行20年出让年期，相应价格（租金）标底折算到最高年期土地价格基本均衡。工业用地的价格（租金）不低于成本价（租金）。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市工信局、各区人民政府（开发区管委会）〕

（2）提高工业用地利用水平。在符合规划、不改变用途的前提下，鼓励工业用地、仓储用地、农产品批发市场提高开发强度、增加建筑容量；土地使用者通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市工信局、市住建局、各区人民政府（开发区管委会）〕

（3）允许工业用地分割再开发。在符合国土空间规划、具备独立分宗条件和独立使用功能，且确保不改变土地用途、符合节约集约利用原则的前提下，工业用地在满足原权利人自身需要后节余的部分，经所在辖区人民政府（开发区管委会）同意，原土地使用权人可对节余土地进行分割，按照“先投入后转让”原则，允许依法办理预告登记，待开发投资达到转让条件时，再办理不动产转移登记。分割后的各项指标合计不得突破原规划条件要求。配套建设的行政办公楼、生活服务设施等不得单独分割转让。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市工信局、市住建局、各区人民政府（开发区管委会）〕

（4）允许市场化退出再开发。支持在协商解除合同、收回收购等方式退出低效用地过程中，按照“面积相近或价值相当”原则，通过“以地换地”“以物业（房）换土地”“以股换地”等市场化方式进行补偿。采取“以地换地”方式的，可按照协议方式办理置换地块出让手续，原地块建设用地使用权由政府收回，可先建设后腾退，确保生产平稳过渡。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市工信局、市住建局、各区人民政府（开发区管委会）〕

（5）强化资源要素配置调控。对严重低效亟需整治的企业，引导提质增效或有序退出，促进经济转型升级。各区人民政府（开发区管委会）联合发改、自然资源、电力、水务、生态环境等部门和机构，在用地、用能、环保等方面实行差别化配置。〔牵头单位：各区人民政府（开发区管委会）；责任单位：市发改委、市工信局、市自然资源局、市生态环境局〕

（6）支持升级为新型工业用地。在符合规划及产业政策的前提下，支持低效工业用地升级为新型工业用地，满足新产业、新业态发展需求。调整程序参照《乌鲁木齐市新型工业用地（M0）管理办法》执行。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市发改委、市工信局、市住建局、各区人民政府（开发区管委会）〕

11.完善过渡期支持政策。利用存量低效用地兴办先进制造业、高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业新业态，使用5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。过渡期满及涉及转让需办理改变用地主体和规划条件的手续时，可以协议方式办理，以新用途签订土地出让合同，按规定确定使用年限，可按新土地使用条件下市场评估价70%或与原土地使用条件市场评估价差额70%缴纳土地价款。企业无法一次性补缴土地出让价款的，可以约定自土地出让合同或补充协议签订之日起两年内全部缴清，但首次缴纳比例不低于需补缴价款的50%。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市发改委、市工信局、市财政局、市商务局、各区人民政府（开发区管委会）〕

12.探索老旧小区原拆原建自主更新。城镇老旧小区内结构形式陈旧、建筑功能不全、配套设施不完善的房屋，在符合国土空间规划的前提下，房屋所有权人可申请自主更新（原拆原建）改造，进一步提升居住品质、增强安全韧性、完善社区功能。老旧小区自主更新（原拆原建）改造坚持“企业主体、政府引导、市场运作、政策支持”的总体思路，突出老旧小区业主在改造中的主体地位，按照“联合代建”或“合作开发”两种模式实施改造，鼓励社会资本参与。〔牵头单位：市住建局、市自然资源局；责任单位：市发改委、市财政局、各区人民政府、（开发区管委会）〕

13.简化土地征收成片开发方案编制要求。实施低效用地再开发的区域，可以区为单位统筹编制一个土地征收成片开发方案，或多个地块合并编制一个土地征收成片开发方案，使用简化规范的方案模板。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市发改委、市住建局、各区人民政府（开发区管委会）〕

14.妥善处理历史遗留用地。实施低效用地再开发项目时，第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，如土地从不符合规划变为符合规划，可以根据“从旧兼从轻”的原则，依法调整处罚内容或者重新做出行政处罚决定，将拆除变更为没收建（构）筑物。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市住建局、各区人民政府（开发区管委会）〕

（四）优化土地供应方式

15.支持协议方式供应。旧城区改建需异地搬迁改造的城区商品批发市场等流通业用地以及工业项目符合国家产业政策的，在收回原国有建设用地使用权后，以协议方式为原土地使用权人安排用地。对边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星用地，报市政府批准后，允许与再开发地块一并出具规划条件以协议方式合宗实施改造再开发（商品住宅除外）。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：各区人民政府（开发区管委会）〕

16.探索资源资产组合供应。在特定国土空间范围内，同一使用权人需使用多个门类自然资源资产的项目，探索实行组合包供应，将各个门类自然资源的使用条件、开发要求、标的价值、溢价比例等纳入供应方案，通过统一的自然资源资产交易平台，一并对社会公告、签订配置合同，按职责进行监管。鼓励轨道交通、公共设施等地上地下空间综合开发节地模式，需要整体规划建设的，实行一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：各区人民政府（开发区管委会）〕

17.建立带方案出让用地模式。经营性建设用地采取公开招拍挂出让方式供地，可结合城市设计、产业发展、返迁安置、保留建筑、职住平衡需求等，依法实施带方案出让。鼓励集中连片改造开发，在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业导向优先的前提下，不同用途地块混合供应，探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序。依据国土空间规划确定规划指标，坚持“净地”供应，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市住建局、各区人民政府（开发区管委会）〕

（五）完善地价计收规则

18.明确不增收土地价款情形。符合以下情形的，不再增收土地价款：土地使用权人在原有偿使用的土地上建成的养老服务设施，由非营利性养老机构使用，改变规划条件的部分；在不违反规划且征得居民等同意前提下，利用城镇老旧小区内空地、荒地、绿地及拆除违法建设腾空土地等加装电梯和建设各类环境及配套设施和公共服务设施；在符合规划相关标准规范的前提下，在已建成的住宅小区内增加停车设施建筑面积；新建建筑充分利用地下空间，超过停车配建标准建设地下公共停车场，向社会开放且符合规划的超配部分；在符合国土空间规划、不改变用途的前提下，因完善“急时”功能而增加容积率的“平急两用”公共基础设施项目。〔牵头单位：市自然资源局；责任单位：市民政局、市城市管理局、市林业和草原局（园林管理局）、各区人民政府（开发区管委会）〕

四、实施步骤

（一）准备部署阶段（2025年12月底前）。组织开展低效用地摸底调查，制定工作方案和调查认定指南，实施标图建库等工作，并结合实际建立支持再开发的政策体系。每年3月1日前，各区人民政府（开发区管委会）可申请更新完善低效用地数据库，由市自然资源局按程序报自然资源部备案。

（二）推进实施阶段（2026年1月—2027年9月）。各区人民政府（开发区管委会）科学编制低效用地再开发年度计划，确定低效用地再开发项目，“一区一策”“一地一策”稳妥有序推进低效用地再开发。

（三）总结提升阶段（2027年6月—2027年9月）。持续深化试点工作，总结再开发案例成功做法和经验，提炼可复制、可推广的制度、政策、实践成果，形成总结报告。

五、保障措施

（一）加强组织领导，完善政策体系。各区人民政府（开发区管委会）作为盘活低效用地的责任主体，要将试点工作纳入重要议事日程，实事求是开展低效用地认定工作；市自然资源局要精心组织实施，强化横向沟通和纵向协调；相关部门要加强政策研究，从规划、土地、产业、资金等多方发力，出台激励措施，切实落实试点工作举措。

（二）强化工作保障，开展总结评估。在试点过程中，各部门要坚持边推进、边总结、边完善，对存在的各类困难和问题，要及时梳理研究解决，对行之有效的经验做法，要加强总结提炼推广，遇到重大情况及时上报。

本方案自印发之日起施行，有效期至2027年9月30日。有效期内如遇法律、法规、规章或政策调整，则从其规定，具体解释工作由乌鲁木齐市自然资源局承担。